Deel 2: Keuzes voor het terugdringen van het tekort

Het inzetten van Zero Based Budgeting (ZBB) op een gericht aantal taakvelden (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2025)

Met inzet van Zero Based Budgeting op specifieke begrotingsproducten waar de gemeente zelf gaat over de besteding van middelen (algemene uitkering gemeentefonds) wordt inzicht in benodigde middelen ten opzichte van maatschappelijke doelen/effecten gegeven. Hierbij moeten we een onderscheid maken in autonome taken (beleidskeuzes gemeente) en medebewindstaken (gedelegeerd door het Rijk). Per product uit de begroting (bv. welzijn, sport, cultuur, dienstverlening) kan op basis van een vanaf ‘nul’ opgebouwd overzicht van maatschappelijke doelen en uit te voeren activiteiten, de benodigde middelen inzichtelijk gemaakt worden. Bij de autonome taken kan de gemeente zelf bepalen wat de noodzakelijke kosten mogen zijn. Door het tegelijkertijd in kaart brengen van de medebewindstaken, waar veel invloed op uitgeoefend wordt door het Rijk, wordt zichtbaar in hoeverre de ontvangen middelen voldoende kostendekkend zijn en welk deel de gemeente hier zelf aan bijdraagt.

Hoe zet de gemeente Baarn dit in?

De gemeente Baarn volgt twee sporen. Als eerste is op basis van een benchmark met vergelijkbare gemeentes en aanvullende diepte interviews onderzocht op welke taakvelden de gemeente Baarn significant meer/minder uitgeeft per inwoner. Binnen deze taakvelden bevindt zich de meeste flexibiliteit in onze begroting. Aan hogere of lagere lasten ten opzichte van andere gemeenten liggen meestal beleidskeuzes van de gemeente ten grondslag. Het structureel verlagen of verhogen van deze budgetten vraagt dan ook om herziening van eerder gemaakte keuzes. Dit is vooralsnog niet aan de orde, omdat met het maken van onomkeerbare keuzes wordt gewacht totdat het Rijk definitief duidelijkheid verschaft over de toekomstige ontwikkeling van de algemene uitkering. 

Het proces dat wel wordt opgestart is het opnieuw opbouwen van budgetten vanaf "nul". Op basis daarvan zal blijken of de hogere/lagere uitgave van voorheen is ontstaan door beleidskeuzes, of door de manier van budgetteren uit het verleden. Zero based budgeting is een intensief proces dat veel tijd en inzet vraagt van de betrokken medewerkers. Om het werkbaar te houden binnen de tijd van onze medewerkers en de huidige beschikbare middelen is er voor gekozen om niet de hele begroting in één keer op basis van ZBB op te stellen. Op basis van een benchmark met vergelijkbare gemeentes is gekeken op welke taakvelden de gemeente Baarn significant meer uitgeeft per inwoner. 

Wij starten met de volgende onderwerpen. Het gaat hierbij om zowel de autonome als de medebewindstaken. 

• Dienstverlening 
• Cultuur/subsidies/sport
• Recreatie/openbaar groen
• Onderwijs
• Ruimtelijke Ordening

Deze taakvelden worden in de begroting 2025 zero based begroot. De overige taakvelden worden richting het opstellen van de begroting 2026 opgepakt.

Verwachte opbrengst

Een eerste inschatting is, dat ZZB vanaf 2028 structureel een bedrag van minimaal € 750.000 kan opbrengen. Omdat het proces van ZZB in fases wordt opgepakt ramen we in de deze Perspectiefnota de volgende totaalbedragen (dus cumulatief):

• 2025 € 250.000
• 2026: € 500.000 
• 2027: € 650.000
• 2028 en verder: € 750.000

Voor het realiseren van besparingen op verbonden partijen worden de volgende twee (onderzoeks) richtingen uitgevoerd:

• We onderzoeken of de taken kunnen worden belegd bij een marktpartij en of dat wenselijk wordt geacht.
• We beoordelen of de dienstverlening die de gemeente afneemt nog passend is binnen de (aangepaste) beleidsdoelstellingen van de gemeente. En we passen op basis daarvan eventueel het af te nemen diensten- en takenpakket aan.

Dit onderzoek vindt plaats in de periode augustus 2024 tot en met december 2024 zodat eventuele effecten kunnen worden meegenomen in de begroting 2026-2029 van zowel de gemeente als de verbonden partij.

Daarnaast wordt in afstemming met de overige deelnemers in de verbonden partijen het volgende expliciet besproken:

• Het opleggen van een taakstelling om de kosten structureel te verlagen zonder dat dit het bestaande takenpakket van de verbonden partij raakt. Dit komt dus neer op het doorvoeren van efficiencymaatregelen, waarbij het voor de hand ligt dat dit in de bedrijfsvoering van de betreffende organisatie wordt gerealiseerd. 
• Omdat gemeenten een gedeelde opgave hebben in 2026 wordt er nu in overleg getreden met onze verbonden partijen. Hiertoe is een collectieve zienswijze opgesteld. Waarbij de verbonden partij gevraagd wordt voorafgaand aan de kadernota de besparingsmogelijkheden in kaart te brengen, zodat realistische en duidelijk inhoudelijk bestuurlijke keuzes kunnen worden gemaakt en specifieke taken kunnen worden afgeschaald of beëindigd.

Potentiële besparing

De te realiseren besparing is afhankelijk van de onderzoeksrichtingen waartoe de raad besluit. De impact van (generieke) opdrachten tot kostenbesparingen en/of bezuinigingen van verbonden partijen hangt af van mate waarin de gemeente Baarn in staat is om met andere deelnemers te komen tot een gedragen opdracht tot bezuiniging en bereidheid concessies te doen in de dienstverlening door een verbonden partij. In deze Perspectiefnota gaan we uit van een structurele besparing van € 200.000 vanaf 2028.

Inzetten reserves voor het dekken van structurele lasten (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2026)

Uitgangspunt in de begrotingsregels voor gemeenten is dat structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Onttrekkingen uit reserves zijn geen structurele baten. Tot en met 2023 werd daar in de regelgeving één uitzondering op gemaakt: het vormen van een dekkingsreserve kapitaallasten. De onttrekkingen uit een dergelijke bestemmingsreserve worden aangemerkt als structurele baat. De gemeente Baarn heeft één bestemmingsreserve waaruit afschrijvingslasten worden gedekt, te weten "Reserve dekking afschrijvingslasten openbare ruimte". Deze reserve heeft en omvang van € 1,8 miljoen en er wordt jaarlijks een bedrag van € 123.000 aan afschrijvingslasten uit gedekt.

Dankzij een nieuwe maatregel kunnen gemeenten vanaf 2024 ook een deel van de algemene reserve inzetten voor het dekken van structurele lasten. Deze maatregel is geen oplossing voor structurele tekorten, maar kan helpen om actuele knelpunten op te lossen. Dit onder de voorwaarde dat de solvabiliteit van de gemeente groter of gelijk aan 20% is en blijft.

Mogelijk instellen dekkingsreserve kapitaallasten

Als wordt uitgegaan van het dekken van investeringen met een relatief korte looptijd dan komt in eerste instantie in aanmerking:

• Verduurzaming gemeentelijk vastgoed (15 jaar) 

Deze investeringen staan in het MIP 2024-2028 waarbij de gelden voor verduurzaming (van een deel van het) gemeentelijk vastgoed (totaal € 1,4 miljoen) al eerder door de gemeenteraad zijn verstrekt. Met het dekken van de afschrijvingslasten van deze investeringen kan € 91.000 aan structurele ruimte worden gerealiseerd. Daarvoor is het nodig een bestemmingsreserve van € 1,4 miljoen te vormen.

Bij de behandeling van het agendapunt "financiële uitgangspunten en scenario's" in de raadsvergadering van 28 februari 2024 heeft de raad onder meer besloten, dat eventuele specifieke voorstellen voor dekking uit de reserves aan de gemeenteraad ter instemming worden voorgelegd. Naar aanleiding van het resultaat van de behandeling van de PPN 2025 willen wij hiertoe een voorstel bij de begroting 2025-2028 uitwerken.

Inzet algemene reserve voor het dekken van structurele lasten

Dankzij een nieuwe richtlijn kunnen gemeenten vanaf 2024 een deel van hun algemene reserve inzetten voor het dekken van structurele lasten. De maatregel is geen oplossing voor structurele tekorten, maar kan helpen om actuele knelpunten op te lossen. De richtlijn komt voort uit het overleg tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de financieel toezichthouders. Gemeenten kunnen het surplus in de algemene reserve (de reserve waar geen bestemming aan is gegeven) aanwenden voor het dekken van structurele exploitatielasten. Onder surplus wordt verstaan het deel van de algemene reserve dat niet apart gehouden hoeft te worden voor het afdekken van risico's. Van dit vrij besteedbare deel mogen gemeenten 10% inzetten voor structurele lasten. In deze Perspectiefnota gaan we uit van de inzet van de surplus regeling in het jaar 2025 voor een bedrag van € 675.000 ten laste van de algemene reserve. Dit bedrag is gebaseerd op de eenmalige uitname door de landelijke overheid van 675 miljoen euro in 2025 uit het gemeentefonds, dat recentelijk in de Voorjaarsnota is aangekondigd.

Uitwerking "surplus regeling" voor gemeente Baarn op basis van de (concept) jaarrekening 2023

• Bij een geraamd risicobedrag van € 8 miljoen (jaarrekening 2023) en een stand van de algemene reserve van € 17,4 miljoen is er sprake zijn van een surplus van € 9,4 miljoen.
• Als het voorstel om € 1,4 miljoen af te zonderen uit de algemene reserve voor het instellen van een bestemmingsreserve kapitaallasten verduurzaming gemeentelijk vastgoed van de algemene reserve wordt afgetrokken is er sprake van een surplus in de Algemene reserve van € 8 miljoen.
• Inzet van 10% per jaar zou een bedrag van maximaal € 0,8 miljoen zijn in 2025. Vanaf 2026 loopt dit af doordat de Algemene Reserve afneemt, door onder meer de onttrekking van het "surplus". 
• In de jaarrekening 2023 komt naar voren dat de solvabiliteit in 2023 26%  bedraagt. Hierdoor voldoet Baarn aan de voorwaarden voor het inzetten van de "surplus regeling".
• Of daadwerkelijk in het begrotingsjaar 2025 gebruik kan worden gemaakt van de "surplus regeling" wordt bij het opstellen van de begroting 2025-2028 pas definitief duidelijk. Factoren als investeringsniveau en schuldpositie hebben namelijk invloed op de hoogte van de solvabiliteit en dus de mate van inzetbaarheid van de "surplus regeling. Realiteit is dat de solvabiliteit in de begroting (als gevolg van voorgenomen investeringen) meestal lager is dan in de jaarrekening.

Investeringen verminderen/schrappen (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2025)

De gemeente Baarn investeert in maatschappelijk vastgoed, zoals scholen en beheer openbare ruimte. Uit het MIP 2025-2028 komt naar voren dat in de jaren 2025 tot en met 2028 de investeringen gemiddeld € 9,3 miljoen per jaar bedragen. De "piek" ligt in 2027 met een geraamd investeringsbedrag van € 17 miljoen. Vooral door voorgenomen investeringen in onderwijshuisvesting, speeldoos en in de openbare ruimte.

Het Meerjaren Investeringsplan (MIP), zie bijlage 2, beslaat van 2025 tot en met 2028 een geraamd bedrag van ruim € 37 miljoen. Bij het opstellen van het MIP  zijn de ramingen vanuit het IHP onderwijshuisvestingsplan al aangepast aan de actuele planning.  Dit heeft als effect dat de kapitaallasten (rente en afschrijving) in de tijd worden gespreid en een incidenteel voordeel geven. Ook is inmiddels duidelijk dat de Waldheim-Mavo geen aanvraag voor uitbreiding zal indienen. Deze investering (€ 2,9 miljoen, aanvankelijk gepland in 2026) is dan ook geschrapt.

Om nog meer ruimte te vinden, ook vanuit de opdracht van het scenario "investeringen verminderen/schrappen" is kritisch gekeken naar de geplande uitvoeringsjaren van de overige geraamde investeringen. Dit heeft geleid tot een verschuiving in de tijd met als resultaat dat de kapitaallasten in latere begrotingsjaren aanvangen. Dit leidt voor de komende jaren tot (eenmalige) voordelen. 

Het bovenstaande leidt tot de volgende voordelen: 

Lagere afschrijvingslasten (x € 1.000)	2024	2025	2026	2027	2028
IHP Onderwijshuisvesting	-151	-324	-454	-274	-65
Speeldoos	0	0	-19	-119	0
Bedrijfswagens buitendienst	-15	-22	0	0	0
Project locatie Hoofdstraat 1	-25	-112	-172	-160	-60
Doorfietsroute Amersfoort-Hilversum	0	-35	-23	-12	0
Stationsweg wegen	0	0	0	-12	-12
Openbare verlichting	0	0	-20	-40	-60
Totaal	-191	-493	-688	-617	-197

Dit voordeel is al verwerkt in het saldo van deze Perspectiefnota. 

Verkopen maatschappelijk vastgoed en andere eigendommen (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2026)

Actualisatie Plan Maatschappelijk Vastgoed 2021

De gemeente Baarn heeft vastgoed dat onder andere ingezet wordt voor huisvesting van (maatschappelijke) organisaties op het gebied van welzijn, educatie, ontmoeting en kunst en cultuur. In het maatschappelijk vastgoedplan 2021 is besloten om niet strategisch vastgoed af te stoten het gaat hierbij om Het Poorthuis, het Nutsgebouw en de Eemnesserweg 15.

In opdracht van de raad is het het Plan Maatschappelijk Vastgoed (PMV) geactualiseerd. Het geactualiseerde plan is op 24 april 2024 door de raad vastgesteld.

Parallel aan deze actualisatie wordt onderzoek verricht naar de toekomst van theater de Speeldoos, Wintertuin en wordt een Kunst- en Cultuurvisie uitgewerkt. Tevens wordt al het maatschappelijk vastgoed onderworpen aan een nul meting om het meerjarenonderhoudsplan (‘MJOP’) te actualiseren en aan een duurzaamheidsscan. 

in deze Perspectiefnota wordt geen voorstel gedaan in aanvulling op de recente actualisatie van het Plan Maatschappelijk Vastgoed.

Onbenutte belastingcapaciteit (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2025)

De gemeente ontvangt van de rijksoverheid geld uit het gemeentefonds. Hiermee wordt een deel van onze uitgaven betaald, het overige deel van de kosten wordt betaald uit onder ander belasting inkomsten. Hoeveel de gemeente Baarn uit het gemeentefonds ontvangt hangt af van een aantal kenmerken (maatstaven zoals aantal inwoner etc.) en belastingcapaciteit. De belastingcapaciteit geeft aan hoeveel belasting een gemeente jaarlijks kan innen. De gemeenten ontvangen minder geld uit het gemeentefonds als ze veel vermogen hebben om belasting te heffen. Dit vermogen bestaat uit de WOZ waarde van de onroerende zaken berekend te een tarief dat voor iedere gemeente gelijk is. 

• De in begroting 2024 geraamde opbrengst OZB bedraagt € 7,2 miljoen.
• Een (extra) verhoging van 1% van de opbrengstraming genereert dus € 72.000 aan structurele begrotingsruimte.
• De gemeente Baarn heeft in 2024 een onbenutte belastingcapaciteit van € 1,7 miljoen. (24% van de huidige opbrengst).

Dit betekent dat wij de onroerend zaakbelasting nog kunnen verhogen indien de andere maatregelen onvoldoende opleveren om de begroting vanaf 2026 sluitend te krijgen. De verhoging van de onroerend zaakbelasting kan stapsgewijs worden ingevoerd dan wel met een noodzakelijk percentage om het tekort aan te vullen. 

Bij de behandeling van het agendapunt "financiële uitgangspunten en scenario's" in de raadsvergadering van 28 februari 2024 heeft de raad onder meer het volgende besloten:

• Eventuele voorstellen voor verhoging van de OZB dienen voorzien te worden van cijfermatige onderbouwing dat deze inkomsten nodig zijn en aangewend gaan worden om essentiële voorzieningen in stand te houden.

In deze Perspectiefnota doet het College geen voorstel om de OZB extra te verhogen. Alleen de inflatiecorrectie (zie hoofdstuk over indexatie) is in deze Perspectiefnota opgenomen.

Kostendekkende heffingen en leges (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2025)

Bestemmingsheffingen en retributies zijn bedoeld om met de inkomsten uit belastingheffing bepaalde gemeenteactiviteiten te betalen, zoals kosten riool en afval. Om te voorkomen dat de gemeente met deze inkomsten nadere activiteiten financiert is bepaald dat de inkomsten de lasten niet mogen overschrijden.

Gemeenten mogen geen winst maken met de heffing van de afvalstoffenheffing en rioolheffing, leges en lijkbezorgingsrechten. Dit noemt men de “opbrengstnorm”. De tarieven moeten zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde opbrengsten niet uitgaan boven de geraamde kosten. Let wel, het gaat om de geraamde opbrengsten en kosten. De berekening van de kostendekking moet op basis van de primitieve begroting plaatsvinden .

Het is vervolgens aan de raad om te bepalen of alle kosten daadwerkelijk verhaald worden. De raad kan ook kiezen voor een lagere kostendekking dan 100% en dat deel financieren vanuit de algemene middelen. Ook kan ervoor worden gekozen om bepaalde kosten niet te verhalen via de heffingen.

De gemeente Baarn heeft als uitgangspunt dat de heffingen voor afval, riolering en begraven kostendekkend zijn. Er is dus voor gekozen om de kosten die aan de heffingen kunnen worden toegerekend daar ook aan toe te rekenen.

In 2023 is de kostentoerekening die de gemeente hanteert beoordeeld. Conclusie is dat de gemeente op basis van de wettelijke regels meer kosten mag en kan toerekenen aan rioolrechten en afvalstoffenheffing. Het gaat daarbij hoofdzakelijk om de kosten van heffen en innen van de heffingen.

• Rioolheffing en afvalstoffenheffing: Totaal € 204.000 meer door te belasten in de tarieven.

Op het taakveld 0.64 Belastingen overig worden de kosten verantwoord die samenhangen met de heffing van de gemeentelijke belastingen. Tot nu toe worden deze kosten volledig verantwoord bij de OZB en vindt geen doorbelasting plaats naar de heffingen. Voor de doorbelasting naar belastingsoorten kan de volgende verdeling aangehouden: 30% rioolheffing, 30% afvalstoffenheffing, 40% OZB en overige kleine heffingen. Totaal gaat het om een bedrag van € 340.000, waarvan € 102.000 kan worden doorberekend in de tarieven rioolheffing en € 102.000 in de tarieven afvalstoffenheffing. Bij en totaalraming aan opbrengst rioolheffing en afvalstoffenheffing van € 8 miljoen in 2024 zou het gaan om een verhoging van de opbrengstraming met 2,5%.

Subsidies, inkomend (financieel effect vanaf begrotingsjaar 2025)

Gemeenten kunnen voor diverse beleidstaken bijdragen van bijvoorbeeld provincie of Rijk aanvragen. Dit betreft vooral "deelfinanciering", waarbij de eis is dat de gemeente zelf ook een groot deel van de kosten draagt.

De gemeente Baarn maakt al zoveel mogelijk gebruik van deze mogelijkheid. Veelal gaat het om het dekken van een deel van eenmalige projectkosten of een deel van een investeringsbedrag (bijvoorbeeld bij verduurzamen vastgoed). Daarmee wordt het door de gemeente te investeren en af te schrijven bedrag lager. Wat leidt tot lagere exploitatielasten dan in het geval de gemeente beslist te investeren en er geen subsidiemogelijkheden zijn.

De laatste jaren is er bovendien sprake van een toename van het aantal Specifieke Uitkeringen van het Rijk (SPUKS). In plaats van gelden toe te voegen aan de algemene uitkering, zonder verantwoordingsverplichting, kiest het Rijk ervoor gelden via specifieke uitkeringen beschikbaar te stellen. Dit heeft voor de gemeentelijke organisatie een toenemende extra administratieve last tot gevolg. 

Voorstel:

Een extern deskundige in 2024 onderstaande 3 punten te laten onderzoeken. Zodat de resultaten vanaf 2025 kunnen worden toegepast.

• Maatschappelijke financieringsmogelijkheden.
• Worden bestaande Europese en nationale subsidiekansen voldoende benut?

• Is er voldoende grip in de beheerkant bij  inkomende subsidies en specifieke uitkeringen (SPUKS), en zo niet hoe kan dit worden verbeterd?

Regionale oriëntatie

Regionale samenwerking is van cruciaal belang om onze dienstverlening te optimaliseren en aan wettelijke verplichtingen te voldoen. De maatschappelijke uitdagingen nemen toe in omvang en vereisen een grootschalige aanpak. Steeds meer verantwoordelijkheden worden door het Rijk bij de regio's, waaronder de regio Amersfoort, neergelegd. Dit betreft onder andere het versnellen van de woningbouw in regiodeals, het bevorderen van de energietransitie in RES-regio's en het aanpakken van de stikstofproblematiek. De aanpak van deze uitdagingen gaat hand in hand met de beschikbaarstelling van Rijksbudgetten waarop de regio aanspraak kan maken.

Naast deze grote uitdagingen, zoals vastgesteld in de omgevingsvisie van Baarn en de vooruitzichten voor gemeenten in 2024, blijkt ook de aanpak van kwesties rond verkeer, veiligheid en het sociaal domein van essentieel belang op regionaal niveau. De omgevingsvisie van Baarn benadrukt het belang van een integrale aanpak van deze vraagstukken om een duurzame en leefbare omgeving te waarborgen. Bovendien onderstreept de gemeentelijke visie het belang van samenwerking tussen verschillende stakeholders, zowel lokaal als regionaal, om deze uitdagingen effectief aan te pakken. Om deze samenwerking te versterken, is in de begroting voor de periode 2024-2027 extra capaciteit gereserveerd. Dit sluit aan bij de visie van de VNG voor gemeenten in 2024, waarin wordt benadrukt dat gemeenten steeds meer te maken krijgen met complexe vraagstukken die vragen om een integrale aanpak en samenwerking met andere overheden en maatschappelijke partners.